Povjerenstvo za fiskalnu politiku na četvrtoj elektroničkoj sjednici u ponedjeljak raspravilo je prijedlog izmjena i dopuna državnoga proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2020. godinu te Program konvergencije Republike Hrvatske za 2020. i 2021. godinu, koje je Vlada uputila u Hrvatski sabor 7. svibnja.

Kako navodi u svom priopćenju, predložene proračunske planove smatra primjerenim sadašnjem stanju duboke recesije i ograničenog fiskalnog prostora, pod pretpostavkom da predviđene mjere ostanu kratkotrajne i usmjerene ublažavanju posljedica pandemije.

Analizom proračunskih dokumenata, Povjerenstvo je utvrdilo da Program konvergencije i prijedlog izmjena i dopuna državnog proračuna za 2020. počivaju na jedinstvenoj makroekonomskoj projekciji, da su makroekonomske i proračunske projekcije razmjerno optimistične i ne uključuju moguće učinke ostvarenja negativnih rizika koji su potencijalno veliki te da projekcije iz Programa konvergencije ne odstupaju značajnije od posljednje projekcije Europske komisije od 6. svibnja 2020.

Podsjećaju da EK u 2020. očekuje pad hrvatskog BDP-a od 9,1 posto te rast od 7,5 posto u 2021., dok Program konvergencije u 2020. predviđa pad od 9,4 posto te rast BDP-a od 6,4 posto u 2021.

Pretpostavljeno je da je prvi val epidemije ujedno i najveći, pa se najveći pad BDP-a očekuje u drugom tromjesečju 2020., s prijenosom dijela negativnih učinaka na treće tromjesečje 2020. uslijed slabe turističke sezone, navode u priopćenju.

No, kako ističu, rizici ostvarenja tih makroekonomskih projekcija znatni su i naglašeno negativni, a vezani su, u prvom redu, za neizvjesnost intenziteta i trajanja epidemije te eventualne, financijski značajne, mjere nužne za njeno suzbijanje. Ekonomski rizici ostvarenja tih projekcija prije svega odnose se na mogućnost znatno većeg inicijalnog pada BDP-a od projiciranog, snažniji pad potencijala hrvatskog gospodarstva, nedovoljno brz oporavak kao i prijenos novih negativnih šokova iz inozemstva.

S obzirom kako su rizici makroekonomskih projekcija dominantno negativni jer prikazuju slučaj najboljeg ishoda epidemiološke krize, Povjerenstvo makroekonomske projekcije iz Programa konvergencije smatra nedovoljno konzervativnim, kaže se u priopćenju.

Povjerenstvo za konzervativniji pristup projekcijama

Dodaje se da bi, s obzirom na stupanj neizvjesnosti i negativnih rizika projekcija, osnovni projekcijski scenarij trebao uključivati i učinke ostvarenja nekih od negativnih rizika.

Pritom navode dva razloga zašto je konzervativniji pristup makroekonomskim projekcijama primjereniji - prvi se odnosi na činjenicu da je projekcija proračunskih prihoda vezana za makroekonomske projekcije, što znači da bi u slučaju ostvarenja samo dijela negativnih rizika proračunski deficit i javni dug mogli biti veći od projiciranih, a drugi je da bez obzira na privremenu odgodu primjene numeričkih fiskalnih pravila, Vlada mora voditi računa o srednjoročnoj i dugoročnoj fiskalnoj održivosti, pa makroekonomske projekcije koje ne uključuju barem dio negativnih rizika, zanemaruju mogućnost trajnog povećanja razine deficita i javnog duga koji bi ugrozili fiskalnu održivost.

Povjerenstvo stoga makroekonomske i proračunske projekcije iz Programa konvergencije smatra primjerenim zbog sličnosti s projekcijama Europske komisije, ali upozorava na izražene negativne rizike koji upućuju na potrebu kontinuiranog praćenja makroekonomskih kretanja i pravodobnu prilagodbu fiskalne politike u slučaju njihovog ostvarenja.

Kako ovogodišnji Vladin Program konvergencije ne sadrži izračun cikličke pozicije gospodarstva i strukturnog salda, Povjerenstvo je svoju ocjenu temeljilo na izračunima iz projekcije Europske komisije, pozvavši Ministarstvo financija da prilikom izrade budućih proračunskih planova pripremi takvu analizu neovisno o mogućoj odgodi fiskalnih pravila.

Prema tim projekcijama, u 2020. planirani saldo opće države prema ESA metodologiji, nakon tri godine nominalnog viška, značajno će se pogoršati i ostvariti će se manjak u iznosu od 6,8 posto BDP-a te od 2,4 posto u 2021.

S obzirom na intenzitet recesije, takva kretanja razmjerno su povoljna te su uz optimistične pretpostavke i projekcije, rezultat i statističkog tretmana odgode uplata poreza i doprinosa, koji se, bez obzira na odgodu plaćanja, računaju kao prihod u godini nastanka obveze, što znači da će stvarni priljev sredstava biti znatno manji, ocjenjuje Povjerenstvo.

U takvim uvjetima državni dug snažno će porasti, sa 73,2 posto u 2019. na 86,7 posto BDP-a u 2020. Predviđeni oporavak i pad proračunskog manjka u 2021. dovest će do smanjenja udjela javnog duga u BDP-u na 83,2 posto, što upućuje na kratkotrajni poremećaj i postupni povratak na putanju predviđenu fiskalnim pravilima.

Pozdravljena nastojanja da se zaduživanje provede prije izbora

Povjerenstvo, između ostalog pozdravlja i činjenicu da su fiskalne veličine iz prijedloga izmjena i dopuna državnog proračuna za 2020. godinu i iz Programa konvergencije za 2020. usklađene.

Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna za 2020. prepoznaje postojanje velikog makroekonomskog šoka i pada proračunskih prihoda uz istodobni nastanak novih kategorija rashoda radi financiranja borbe protiv epidemije te podrške radnicima i poduzećima najviše pogođenim krizom u cilju očuvanja gospodarskog potencijala, navode. Pad proračunskih prihoda za 23,2 milijarde kuna ili 16 posto u odnosu na prethodni plan za 2020., u prvom se redu očekuje kod poreznih prihoda.

Prijedlogom izmjena i dopuna ovogodišnjeg državnog proračuna ukupni rashodi zadržani su na istoj razini kao u izvornom planu za 2020., ali su izvršene značajne preraspodjele u cilju osiguravanja sredstava za financiranje mjera i aktivnosti u borbi s epidemijom i njezinim posljedicama. Planirani rashodi uspoređeni su i s iznosima nakon preraspodjele originalno planiranih sredstava, a Povjerenstvo ističe da bi, radi veće transparentnosti, predložene izmjene trebalo prikazati i u usporedbi s originalnim proračunom za 2020. u obliku u kojem ga je usvojio Hrvatski Sabor.

Povjerenstvo takav pristup drži ispravnim i na tragu svojih preporuka s kraja ožujka, jer se time usklađuje reakcija fiskalne politike uvjetima recesije kroz zadržavanje planirane razine javne potrošnje zbog privremene potrebe financiranja aktivnosti usmjerene ublažavanju posljedica epidemije, istodobno uvažavajući ograničeni fiskalni prostor.

No, Povjerenstvo upozorava i kako ovakav pristup sadrži nekoliko rizika. Prvo, fiskalni rashodi usmjereni borbi protiv epidemije koncentrirani su na drugo tromjesečje 2020. te ne predviđaju značajnije iznose za drugu polovinu 2020., u kojoj se predviđa postepeni oporavak, ali na razinama znatno nižim nego u proteklim godinama.

Drugo, navode u svom priopćenju, ne predviđaju se dodatne aktivnosti koje bi mogle potaknuti brži gospodarski oporavak nakon prolaska vrhunca epidemije. Treće, prenamjene sredstava unutar državnog proračuna odrazit će se na pad intermedijarne potrošnje, što podrazumijeva značajan pad državne potrošnje i slabiju potražnju prema privatnom sektoru u razdoblju jenjavanja epidemije, kad se očekuje nedostatna domaća potražnja, te na provedbu programa i projekata financiranih iz sredstava Europske unije, s obzirom da je značajan dio ovih sredstava preusmjeren na nabavu zdravstvenog materijala i opreme te financiranje mjera za očuvanje radnih mjesta.

Na kraju, Povjerenstvo upozorava i na značajne rizike financiranja. Naime, predviđa se da će se potrebe za financiranjem osigurati i na domaćem i međunarodnom tržištu, ali se financiranje oslanja prvenstveno na domaće tržište, dok se na inozemnom tržištu planira plasirati jedna obveznica uz korištenje projektnih zajmova međunarodnih financijskih institucija.

Međutim, kako napominju, s obzirom da su u odnosu na 2019. potrebe za financiranjem znatno veće, nije izvjesno postoji li dovoljna potražnja i kapacitet na domaćem financijskom tržištu. Veći dug povećava rizik rastućeg kamatnog troška vanjskog zaduživanja, što može izravno utjecati na fiskalnu održivost i konkurentnost. Osim toga, predstojeći parlamentarni izbori također predstavljaju dodatni fiskalni rizik koji će ovisiti o brzini formiranja nove Vlade. Zbog toga Povjerenstvo pozdravlja nastojanja da se veći dio financiranja provede prije izbora, zaključuje se u priopćenju.