EU je identificirala četiri značajne makroekonomske neravnoteže u Hrvatskoj: izvoz, zaposlenost, javni dug i pad ino-investicija. Koji je put njihova uklanjanja, pita se Velimir Šonje i odgovara: borba protiv korupcije, klijentelizma, razvidniji proračun, reforma sustava javne nabave, povećanje kvalitete upravljanja javnim sektorom.

Predstavništvo Europske komisije u Hrvatskoj će ovog tjedna održati prezentaciju pod nazivom ′′Europski semestar 2014. - preporuke Republici Hrvatskoj za provedbu′′. Osim po sadržaju, događaj je poseban i po činjenici da će mu nazočiti Servaas Deroose, zamjenik glavnog direktora u Glavnoj upravi za ekonomske i financijske poslove Europske komisije. Upravo ovu problematiku obradila je i Banka u lipanjskom broju kroz tekst Velimira Šonje, koji u cijelosti prenosimo iz tiskanog izdanja.

Tekst je nastao na temelju HUB Analize br. 48: Procedura makroekonomske neravnoteže - MIP: fokus na izvozu i tržištu rada. Autor je direktor Arhivanalitike, ekonomski i financijski analitičar i konzultant s dugogodišnjim iskustvom
u poslovima makroekonomske i financijske analize i regulacije u Hrvatskoj i inozemstvu

Zašto je ovaj put drukčije?

Kada standardno obrazovani makroekonomist čuje pojam „makroekonomska neravnoteža", u pravilu se javljaju dvije asocijacije. Prva je da je riječ o kratkoročnoj ili cikličkoj pojavi - višku ili manjku agregatne potražnje u odnosu na agregatnu ponudu. Druga upućuje na to da se takva neravnoteža može otkloniti uobičajenim makroekonomskim politikama: fiskalnom, monetarnom, politikom dohodaka ili politikom međunarodne razmjene.

Međutim, „makroekonomske neravnoteže" rijetko se javljaju u destiliranom udžbeničkom obliku. Najčešće fundamentalni ili strukturni problemi proizvode situacije koje su nalik na makroekonomske neravnoteže. Često je riječ i o tome da uobičajene makroekonomske politike iz nekog razloga ne funkcioniraju pa ih moraju zamijeniti strukturne promjene ili, kako se u nas uobičajeno imenuju, strukturne reforme.

Tanka linija razdvajanja

U Hrvatskoj su na djelu obje pojave. Postoje neravnoteže koje se ne mogu „ispraviti" u kratkom roku jer proizlaze iz fundamentalnih ekonomskih i institucionalnih slabosti. Postoje i neravnoteže koje se inače mogu riješiti standardnim makroekonomskim politikama, ali u Hrvatskoj zbog nekih razloga to nije moguće.

Preveliki državni izdaci primjer su problema koje se ne može riješiti standardnim makroekonomskim politikama. Ti su izdaci u našoj novijoj prošlosti proizvodili fiskalne deficite i rast javnog duga, bez obzira na stanje poslovnog ciklusa. Pokretači rasta javnih izdataka nisu bile promišljene i pažljivo odvagnute javne politike. Velikim se dijelom radilo o posljedicama korupcije, političkog klijentelizma ili - jednostavnije, nedovoljne promišljenosti i odgovornosti u upravljanju državom zbog ugrađene neefikasnosti u okvirima slabo upravljanog javnog sektora. Riječ je o strukturnim pojavama koje djeluju bez obzira na stopu rasta novčane mase, odnos kune prema euru ili stanje poslovnog ciklusa. Prema tome, s obzirom na dokazano duboku ukorijenjenost pojave, rješenje ne treba tražiti u makroekonomskim politikama, nego u strukturnim reformama: borbi protiv korupcije, klijentelizma, rastu razvidnosti proračuna, reformi sustava javne nabave, povećanju kvalitete upravljanja javnim sektorom, razvoju demokracije i slično.

Drugo, postoje ekonomski problemi koji bi se u drugim uvjetima mogli rješavati standardnim makroekonomskim politikama, ali one zbog nekoga razloga nisu moguće ili preporučljive. Na primjer, rad i drugi proizvodni inputi u Hrvatskoj su razmjerno skupi. Gospodarstvo, među ostalim i zbog toga, nije međunarodno konkurentno. Opcija je srušiti vrijednost domaće valute. U SAD-u možda da, no isto ne vrijedi i u Hrvatskoj. U maloj, otvorenoj i euriziranoj ekonomiji, pad vrijednosti valute dovodi do negativnih uzgrednih učinaka kao što su rast tereta otplate dugova, udar cijena energenata koje uvozimo i slično.

Znači li to da izlaz treba tražiti u vanjskotrgovačkoj politici? Možda u odnosima velikih blokova kao što su SAD i EU - na tom se tragu priprema početak razgovora o Transatlantskom trgovačkom sporazumu. No, s gledišta male i otvorene ekonomije integrirane u EU, osobitog prostora za vođenje trgovačke politike više nema, izuzmemo li male i „meke" pomake koje može ostvariti aktivnija gospodarska diplomacija.

Prema tome, tanka i nejasna linija razdvaja standardne makroekonomske politike od strukturnih reformi. Ako bismo ipak tražili neke kriterije razlikovanja, pronašli bismo ih u sljedećem: strukturne reforme pokušavaju otkloniti dugoročna ograničenja ekonomskog rasta. To su ograničenja koja su značajna, trajna i koja se iz bilo kojeg razloga ne mogu otkloniti standardnim makroekonomskim politikama. U velikoj je mjeri riječ o politikama koje utječu na aktiviranje ili seljenje (olakšanje mobilnosti) faktora proizvodnje - kapitala i rada: poticanje ulaganja, funkcioniranje institucija tržišta rada i kapitala, funkcioniranje pravosuđa, obrazovanja itd.

Pokazatelji makroekonomske neravnoteže

Javnosti je dobro poznato da je Hrvatska od siječnja 2014. u proceduri prekomjernog deficita (EDP). Međutim, manje je poznato da je u okviru procedure makroekonomske neravnoteže (engl. Macroeconomic Imbalance Procedure, MIP) Hrvatska identificirana kao jedna od 17 članica EU-a koja je opterećena značajnim neravnotežama. Ta je činjenica zaslužila manju pažnju naše javnosti od ulaska u EDP vjerojatno stoga što MIP - za razliku od EDP-a - ne sadrži kaznene odredbe. Nitko nam u EU ne može narediti uplatu kaznenog depozita ili uskratiti pristup fondovima EU-a ako nastavimo bilježiti makroekonomske neravnoteže. Međutim, takav oportunistički stav prema funkcioniranju institucija EU-a gubi iz vida činjenicu da kazne u slučaju makroekonomskih neravnoteža uopće nisu potrebne. Same neravnoteže dovoljna su kazna. Ako opstaju u dugom roku, predstavljaju ozbiljno ograničenje za ekonomski rast.

Europska komisija mjeri makroekonomske neravnoteže s pomoću 11 pokazatelja: pet se pokazatelja odnosi na takozvane vanjske neravnoteže, a šest na unutarnje. Na tragu zapažanja o tankoj liniji koja razdvaja fundamentalne ili strukturne od cikličkih ekonomskih problema, dio pokazatelja zapravo mjeri strukturne probleme. Slika Pokazatelji vanjske makroekonomske neravnoteže prikazuje vrijednosti pet pokazatelja vanjske neravnoteže koji su preračunati tako da vrijednost veća od jedan ukazuje na visinu pokazatelja koja prelazi prag, odnosno kriterij koji Europska komisija koristi kao indikator prolaska kroz „crveno svjetlo" neravnoteže. Na slici također možemo pratiti gdje se nalazi vrijednost za Hrvatsku u odnosu na prosječnu vrijednost za sedam članica EU-a s najlošijim vrijednostima pokazatelja („gornjih sedam"). Tekući račun bilance plaćanja, realni tečaj i jedinični trošak rada ne ukazuju na ozbiljnije neravnoteže, ali neto međunarodna investicijska pozicija i osobito udjel na izvoznom svjetskom tržištu, koji je u pet godina smanjen za 24,7 postotnih bodova, ukazuju na epicentar problema u izvoznom sektoru.

Slika Pokazatelji unutarnje makroekonomske neravnoteže prikazuje vrijednosti za šest pokazatelja unutarnje neravnoteže. S obzirom na sve što znamo o fiskalnoj politici, javnom dugu i EDP-u ne čudi da je jedan od dvaju pokazatelja koji se nalaze u kritičnoj zoni upravo javni dug. Unatoč tome, više pažnje u ovom slučaju treba posvetiti drugom pokazatelju „u crvenom" koji se nalazi iznad jedinice - stopi nezaposlenosti. Dakle, promatraju li se vanjski i unutarnji pokazatelji kao dio istog problema, ova analiza pokazuje da je sklop izvoz - nezaposlenost identificiran kao žarište naših ograničenja rasta.

Cjenovno loši, necjenovno još gori

Naizgled, ova je priča ispričana mnogo puta: otprije poznata ograničenja monetarne politike sada se dopunjuju ograničenjima fiskalne (zbog eskalacije problema javnog duga). To znači da rješenja kroničnog problema nezaposlenosti nema u rastu domaće potražnje, nego ga treba tražiti u rastu izvoza odnosno međunarodne konkurentnosti hrvatskoga gospodarstva. To je sukus posebnog dubinskog izvještaja Europske komisije, koji je u sklopu procedure makroekonomske neravnoteže objavljen još u ožujku.

Taj izvještaj sadrži i niz drugih zanimljivih zapažanja. Europska komisija tako primjećuje da izostanak domaćih i stranih privatnih investicija, osobito stranih izravnih u izvozni sektor, jednim dijelom treba objašnjavati činjenicom da Hrvatska nije jeftina lokacija za proizvodnju. Cjenovna nekonkurentnost dijelom je strukturalna, što se inače može nadomjestiti necjenovnim faktorima konkurentnosti: kvalitetnom i jeftinom regulacijom, brzim procedurama, okretnom administracijom, vladavinom prava. Izlišno je reći da Hrvatska ne samo da ne uspijeva nadomjestiti cjenovnu odnosno troškovnu nekonkurentnost necjenovnim faktorima konkurentnosti, nego je prema mnogima od tih kriterija u još lošijem položaju nego kada je riječ o troškovnim čimbenicima.
Izvještaj o dubinskom ispitivanju makroekonomskih neravnoteža sadrži i niz zanimljivih zapažanja o hrvatskom tržištu rada; njegovoj rigidnosti i visokom stupnju zaštite zaposlenih koji umanjuje šanse za dugoročno nezaposlene i mlade, neodzivu obrazovnog sustava na tržišne signale i razmjerno izdašnom socijalnom i sigurnosnom sustavu koji je do sada destimulirao uključivanje, odnosno stimulirao rano isključivanje ljudi s tržišta rada.

Ovaj je put drukčije

I opet će netko reći: sve to znamo, puno smo puta sve to čuli. Međutim, ovaj je put drukčije iz dvaju razloga. Prvo, sada je riječ o nalazima Europske komisije koji su ugrađeni u službenu proceduru makroekonomske neravnoteže. Ona je dio ciklusa oblikovanja ekonomskih politika - Europskog semestra. Prožima se s poznatijom procedurom prekomjernog deficita i izravno utječe na oblikovanje politika u Hrvatskoj. To bi moglo značiti da se bliži kraju razdoblje u kojem smo pokazali sposobnost izgradnje debelih pregrada između riječi i djela kada se radi o strukturnim promjenama. Sada nas naši europski partneri tjeraju da analize i riječi uzmemo ozbiljnije te suzimo jaz između riječi i djela. Konkretne preporuke Komisije odnosno Vijeća koje će uključiti i preporuke za otklanjanje makroekonomskih neravnoteža u sklopu Europskoga semestra očekujemo tijekom lipnja.

Drugo, sam pojam „strukturne promjene" izlizan je do neprepoznatljivosti. Inzistiranje na konceptu bez detaljnijeg sadržaja doživljava se kao nepotrebno politiziranje ili skupljanje bodova u javnosti. Nedavni nastup guvernera HNB-a Borisa Vujčića u Opatiji, gdje je govorio o „...100, 200, 300 strukturnih reformi..." (taj je dio prikazan u središnjem dnevniku javne televizije), ponukao je komentatore u dnevnim medijima na reakcije koje bi se mogle shvatiti kao poruka da je bolje šutjeti o strukturnim reformama ako se ne govori o njihovom konkretnom sadržaju i/ili ako se nema namjera i/ili moć da ih se provodi. Međutim, nisam suglasan s tezom da se izgubio svaki smisao tumačenja razloga i pojma strukturnih reformi i da je bolje šutjeti ako im se ne može dati konkretan sadržaj. Na posljetku, i ovaj je tekst dijelom oblikovan iz uvjerenja da potreba za tumačenjem toga pojma nije iscrpljena.

Iako famozni „otpor reformama" ima ponajprije političke razloge, dijelom je riječ i o nesnalaženju, odnosno neznanju i nadi da će nas neki drugi supstitut strukturnih reformi (npr. državne investicije ili nagli rast potražnje oporavljene Europe za našim izvozom) osloboditi potrebe da se mijenjamo. Kako je većinom riječ o iluziji, objašnjavanje potrebe za strukturnim promjenama, pa makar i na općenitoj razini, ima smisla. Uostalom, i Europska je komisija ostala na prilično općenitoj razini u svojim dosadašnjim dokumentima o Hrvatskoj. Općeniti će govor nestati onoga trenutka kada se strukturne promjene počnu provoditi.